中外社会保障制度的发展实践表明，建设社会保障体系既要立足本国的具体国情，更要遵循这一制度的客观发展规律，任何脱离国情的制度安排都将注定不会被民众所接受，任何违背这一制度客观发展规律的变革都将扭曲其职能并导致适得其反的后果。因此，中国的社会保障制度需要在尊重这一制度客观发展规律并兼顾发展变化的国情条件下，努力实现科学发展。
二、时代背景与面临的挑战
理清了应当遵循的社会保障制度发展的一般规律，还需要准确把握我国发展变化中的时代背景与社会保障面临的挑战，以明确这一制度的改革与发展任务，构建科学的社会保障体系。
我国的经济发展成就已经为世界所公认，经济大国地位已经确立，但也急切需要从充满风险的外向依赖型经济向稳定的居民消费-内需驱动型经济转变、从依靠低劳工成本优势向通过提高劳动者素质与技术创新来提升核心竞争力转变、从单纯追求经济增长向实现国民福利与国民经济同步发展转变。从政治角度出发，科学发展观已成为国家发展的指导思想，和谐社会已成为既定的社会发展目标，以人为本已成为执政党与政府施政的核心理念，公平、正义、共享正在成为新时代的主流价值取向，让人人享有社会保障已经成为党和政府的庄严政治承诺，这些清晰的政治目标，决定了建设健全的社会保障体系已成为国家发展的重要目标指向。从经济角度出发，不仅经济总量与财政收入的快速增长及所具规模已经为建设健全的社会保障体系奠定了日益丰厚的物质基础，而且国民经济新变革与内驱型经济增长模式的取向更对社会保障提出了迫切需求。因为，内驱型经济发展模式只能建立在能够给国民以稳定的安全预期的基础之上，只有健全的社会保障体系才能真正带来稳定的安全预期，社会保障客观上已成为我国经济持续发展非常必要的、有益的长效投资。从社会角度出发，在人民生活状况普遍改善的条件下，社会结构还在进一步分化，社会流动速度在加快，财富分配格局日益失衡，社会风险在加速积累，包括贫富差距、劳资矛盾、农民工与市民的利益分歧及城乡差距、地区差距等在内的诸多现实问题，均迫切需要通过社会保障制度来缓和或化解。[3]民生问题在发展进步中全面升级，城乡居民已不再满足于一般意义上的收入增长与生活水平的提高，而是要求通过社会保障来实现社会公正，追求共建、共享和安全保障及高质量生活，人民的普遍需求构成了社会保障制度建设的原动力。从国际环境出发，经济全球化正在异常深刻地影响着国家之间的竞争，社会保障制度建设必定要与国家竞争力和经济可持续发展紧密联系;同时，发达国家在调整自己的社会保障制度，新兴工业化国家与许多发展中国家也在探索社会保障发展之路，来自国际的经验教训促使我们保持理性。总之，经过三十多年的快速发展，就全国总体而言，资本短缺、财力薄弱、发展不足、共同贫穷的时代确实已经或正在成为历史。中国已经从单纯强调经济增长向经济社会全面协调、健康、持续发展为特征的科学发展时代转变，从不同群体或阶层利益分割向城乡居民普遍受惠的时代转变，从共同贫穷和鼓励部分人先富起来向全体国民共建共享、共同富裕的时代转变，从以解决低层次温饱问题为目标向民生问题全面升级并要求获得全面改善的时代转变，从充满风险的出口依赖型社会向稳定的内需驱动型社会转变，从单纯引进的时代向日益全面地融入世界开放体系并持续提升、维持国家竞争力的时代转变。这样的时代背景与改革开放前、改革开放初期相比，显然有了翻天覆地的变化。因此，建立健全的社会保障制度既是新时代十分必要的社会投资、经济投资、政治投资与安全投资，也是走上健康、持续的现代化强国之路不可或缺的维系机制与促进机制。[4]
从现实国情出发，我国社会保障制度建设所面临的困难与挑战，主要表现在如下几个方面：
第一，城乡分割与地区发展失衡非短期内可以改变，决定了社会保障体系建设只能走渐进发展的道路。城乡之间不仅差距巨大，而且长期以来是政策分割与分治，这种格局绝非短期内可以改变，统筹城乡发展需要一个渐进的过程;东、中、西部的发展差距同样巨大，发达地区与欠发达地区不仅在社会保障需求方面存在差异，而且保障能力等方面更是差距巨大。这种现实格局决定了在推进我国社会保障制度建设的进程中，尊重规律需要尽可能防止制度碎片化、努力追求制度整合，而尊重国情必定使一定时期内采取多元化制度安排来覆盖全民成为必然选择。
第二，人口老龄化与人口流动加速。据统计，2007年中国60岁及以上的人口有1.49亿人，占总人口的11.3%;65岁及以上的人口达1.06亿人，占总人口的8.1%，人口老龄化年均增长速度达到3.28%，约为总人口年均增长率的5倍。2010年至2050年将是我国人口老龄化速度最快的时期，65岁及以上人口占总人口的比重在2040年将达到22%，2055年达到25%，此后将在24%～26%之间徘徊。[5](P346-347)人口老龄化、家庭结构小型化，导致家庭保障功能急剧弱化，对社会保障服务的需求骤然提升。同时，人口流动速率在加快，对社会保障制度的整合提出了更为复杂的现实要求。
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