秦朝自商鞅变法后，秦国的军队的战斗力提升上去了，一改以往与战国其他六雄对战时军队战力处于劣势的局面。
因为秦朝之所以军队的战斗力提升的很快，与商鞅变法提出的耕战体系有很大关系。只要杀敌立下军功就可以获得爵位和田地，因而秦国的士兵就像疯子一样，他们渴望战争，渴望获取军功和田地。
秦国的耕战体系之所以成功，是有与之匹配的一套完整的爵位体系。秦朝爵位分二十爵制，每一爵位是不同的。
秦国通过这套爵位赏罚制度，扭转了士兵战斗力处于劣势的巨面。虽然这种方法能有效提高士兵的战斗力和韧劲，但也有弊端。随着田地的消耗，士兵们没有了封赏的田地，而渴望军功的士兵们又迫切需要战争。秦国统一六国之后，因为没有战争，还有庞大的军队供养，导致秦国不断的开始对匈奴等异族进行战争，消耗了人力物力，也间接买下了日后动乱的伏笔。
所以秦国的耕战体系是一把双刃剑，大汉建立后，虽然沿用了秦朝的爵位制度，但是用实物取代了封赏的田地，所以大汉才不会像秦朝那样二世而亡。
果然吕布提出这个办法后，陈宫和毛玠二人连忙反对。
吕布道：“秦国耕战体系，要因地制宜，不能完全照搬。我意，在徐州下辖各县，实行募兵，但凡有家中有一人参军者，可免除田租赋税，具体多少，二位可酌情相商。”
毛玠眼前一亮，点头道：“这倒是个好法子，主公真睿智也。”
陈宫皱着眉头道：“只是，现在田地多掌握在世家手中，百姓有田者甚少，故而主公这效仿秦朝耕战体系的法子，收效甚微。”
吕布笑道：“所以本将欲实行均田制。”见众人不解，吕布便细细解释道。
《均田制》便是按照百姓人口数分田地，但田地不归百姓所有，而是归国家所有。百姓田地亦不可买卖。百姓死后，田地将收归国家。但凡有劳力者，无田地着，由各县郡府报备核实后，可分配与田地。
陈宫又提出，如今百姓们田地少，世家大族手中掌握着大量的田地，若是动了士族的田地，势必会引起这些士族大族的叛乱，此乃祸乱之兆。
吕布想了想道：“公台，现在将郡府掌握的无主田地，分发给百姓，实行《均田制》。开垦的荒地无主之地，也照样分发给无主的百姓。世家大族超过了人口所规定的田地，则不享有《均田制》政策。一旦世家大族犯了罪，田地财产被抄没，田地收归郡府，实行《均田制》分发给百姓，由官府掌握契约。”
毛玠也想明白了吕布的目的，就是要对付世家，将世家田地分给百姓。这样百姓有田地耕种，不仅稳定了一方，为郡府国家提供了钱粮，还可以源源不断的提供兵力，从长远来说的确是个很有效的办法。只是以目前徐州的实力来说，断然不可行。一旦实行，就是得罪了天下世家。
大汉朝立国四百余年来，一直奉行的是天子与世家共治天下。骤然将世家推到对立一面，势必会受到世家大族的反对，不仅麾下各世家叛乱四起，日后每征战一个地方，就会受到世家拼死抵抗。
毛玠将自己的忧虑说出来，陈宫也劝起吕布。
吕布脸色阴晴不定，《均田制》是势必要执行的。世家大族就像一群蛀虫，已经将这大汉啃得千疮百孔。只有破而后立，才能打破这种办法，也能迅速提升自己的实力。面对袁绍、曹操强大的实力，吕布知道自己只能兵行险着，效仿秦朝图变。当然还有这个重要的原因，是记忆告诉自己，这《均田制》带给自己的好处，绝对要超过世家对自己的帮助。
高顺、张辽、臧霸、成廉、魏越、曹性、魏续等武将对此并不清楚，所以没有说话。吕布思忖良久，看着陈宫和毛玠道：“二位，本将先暂且不会动世家大族的利益，不过现将各郡县掌握的田地按照《均田制》分发下去，日后开垦的荒地也要照此实行。再发出政令，但凡有应募者，家中田地可每年免于部分田赋。就这么实行下去吧。”
“诺！”二人见吕布不再强行推行，心下才稍定。不过陈宫最了解吕布的脾性，有股执拗的性子，只好日后和毛玠商讨，看看如何折中一下。
《均田制》一时也不好推行，吕布也不想强求，只好继续说道募兵一事。不过吕布提出的这个因地制宜的耕战体系制度，倒是可以有助于募兵。
吕布让二人出个具体的章程，然后推行下去。二人拱手允诺。募兵一事解决了，然后说起徐州百姓生计这块，陈宫也是一一禀报。
徐州历经数次大战，许多百姓轮流为流民。吕布在击退曹操后，通过赈济外，还提出了以工代赈、实行军屯、民屯等证词。徐州城内外，都建起了房舍，百姓们安定不少。下邳城又徐建了许多官道，城墙不仅加宽加高，护城河也加深了。
吕布满意的点点头。
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