高考衔接着基础教育和高等教育，它从基础教育中选拔人才，为高等教育输送人才。在高考成绩已经成为事实上评价中学教学、高校生源优劣核心指标的背景下，高考的上线率、重点率以及生源争夺中的高分学生数量，已经成为中学和高校在高考制度中实现自身利益的主要指标，甚至是相关工作人员主要的工作业绩，这两个群体的制度变迁逻辑以利益权衡的方式来展开。可以看出，上线率、重点率和高分学生数量等指标指向的是群体特征，不针对具体的考生。对这些群体统计指标的关注在很大程度上掩盖了标准分制度之于个体的价值以及制度整体层面的收益。一方面，由于无法了解标准分替代原始分后考生位次的变动情况，考生的录取情况也就不能在两种分数制度下进行比较。上线率、重点率到底是上升还是降低似乎成了一个“黑箱”。另外，标准分还消除了考生在每一道试题上的作答与得分之间的简单对应关系。中学无法对学生在高考中的表现进行精细的分析，教研人员也难以进行深入的“试题分析”，并以此来指导后续的教学和备考工作。这在很多教师和考生看来是对原有教学和高考复习工作的“严重干扰”。另一方面，由于上述同样的原因，高校也无法了解不同的分数制度对生源质量会带来什么样的影响。在仍然是依据分数高低来进行录取的招生模式中，高校争夺生源的标准没有变化，只不过是在新的分数制度下进行。尽管“标准分制定实施方案”中明确提出了实行标准分能够“为高校招生录取提供更科学、准确的依据”，但在缺乏效度追踪研究提供充足证据的前提下，标准分制度对高校招生工作的价值同样道不清、说不明。因而，收益不明确是中学和高校在标准分制度改革中动力不足的重要原因。对高校而言，标准分制度似乎无关利害，可有可无。而中学的抵制更加明显。因为标准分的实施使得中学既定的利益争取方式——通过深入分析高考试题和学生作答来改进教学和备考并最终取得高分——不再可能，这对中学在既得利益的维护上带来较大的风险。尽管标准分制度有利于打破中学教学应试化的僵局，也更加符合基础教育改革的宗旨，但在现实利益得失的权衡面前，这种事关全局的、长远的、深层次的意义却显得那么虚无缥缈和苍白无力。
四、高考改革：特殊的公共事务治理困境
在高考改革领域，不同群体的制度逻辑交织在一起，展现了多重逻辑下制度变迁的难度，也为改革本身勾勒出了各种限制的基本轮廓。人、制度、文化是描述和解释人类行为和存在状态的三个元素性概念①。传承一千多年的科举制度虽然在形式上已废止百余年，但其内核已然构成了中国社会文化的重要组成，并且为当下的高考改革、教育改革甚至社会改革塑造了先验的、相对稳定的认知模式。文化就以这样一种模式无形地制约制度变迁与创新的进程。然而，个人在既定的文化约束中仍然有着广泛的自主裁量和选择的空间，“在一种制度选择的环境中，个人如何评价预期收益取决于个人所能得到的有关替代规则下的收益（或损害）的流量与继续使用现有规则所产生的收益（或损害）的流量相比较的信息。”②因而，一项功能更好的制度安排能否成为新的历史结果，需要摆脱的束缚往往超出预计，而且也复杂得多。
收益与成本分析是制度经济学研究制度供给的一个常用模式，其简化的理论推导如下：当制度变革的收益大于其成本时，就产生对制度创新的需求，这一需求必定诱发实际的制度变迁③。然而，这远远不能解释标准分制度变迁的过程。在多重的制度逻辑下，收益和成本类型是多样的，重要性可以转换，而且无法进行测度、比较进而取舍，而在“一个权力中心决定制度安排的基本框架并遵循自上而下制度变迁原则的国家”④中，政治上的要求可以压倒一切。也就是说政治收益或成本上的估计可以随时取代其他方面的权衡，成为决定制度变迁成败的关键。在当前正在悄然兴起的民意政治潮流⑤中，对于代表广大人民群众利益的政府而言，获得民意支持是最重要的收益，这似乎成为政府作为权力主导者提供新制度安排的能力和意愿的决定因素。在标准分制度试验的中后期，源于考生、中学、大学等群体的民意动摇了政府对坚持这一改革举措的信心。尤其是来自考生的反馈更是把广受社会关注的“公平问题”凸显了出来。这很容易触动政府部门的“神经”，并刺激政府重新衡量这项改革收益。在现阶段，高考公平与否极易带来很大的社会治理风险。因而，对这些风险的规避，并尽可能维护现有民意，成为政府部门的倾向性选择，尽管这不能增加政治收益，但却能降低政治成本和社会风险。
那么，标准分制度有没有对传统认可的高考公平观带来颠覆性的冲击呢？公平有不同的内涵，对于当下我国社会发展阶段中的高考制度，形式公平是其核心，获得了社会各界的广泛认同。对形式公平的追求，既体现了“不患寡而患不均”这一传统文化的价值传承，又有科举制度这一样本的经验塑造，更为关键的是它贴近我国社会发展的现实需要。在标准分改革中，相关群体（以考生、家长为主，包括部分中学）对形式公平的诉求成为一种民意，并给政府部门带来改革的压力。然而，他们扞卫形式公平的方式却显得有些盲目。实际上，标准分正是期望通过技术改进⑥来以更加科学、合理的方式保障形式公平，根本没有突破形式公平的“企图”和可能。可惜的是，这种更加科学与合理的方式由于其专业性而无法得到大众的理解与认可。广大考生无法通过卷面的计算来得出各自的成绩，也无法了解哪些考生在分数转换后发生了位次变化，只是模糊地感觉到“分数被动了”，这在全体考生中营造了一种不确定性和不安全感，进而产生一种被不公平对待甚至暗箱操作的假象。实际上，针对标准分的专业性，政府部门做了大量通识性的解读和技术培训工作，但很快淹没在了社会各界的质疑声中。这种质疑指向的不是专业性本身，而是由专业性所引发的破坏形式公平的嫌疑。然而，需要进一步思考的是，为何这一实质上促进形式公平的做法会遭到如此怀疑？这显然有深刻的社会原因，它也从一个侧面展现了当前高考改革所处的尴尬的制度环境：专家的权威被消解，政府的威信面临着下降的风险，社会诚信严重缺失。在高考乃至教育改革的实践中这样的例子不在少数。不少外部正效益明显、整体效率更高、本质上也符合个体收益原则和形式公平诉求的改革举措，囿于“自我确证”的收益评价方式而难以为继。近年来，在收益与形式公平维度上自我认定式的评判标准，越来越成为个体参与制度变迁意愿的决定性因素，这一点在个体的强烈诉求与政府为贯彻执政为民理念所采取的保障措施下，已经成为超越制度变迁本身价值导向的一个终结性的并可据以判定其他规则的“元准则”。标准分制度所包含的复杂的统计方法导致了这项改革带来的收益无法被考生明确感知，对形式公平的保障和改进也无法得到考生的确证，这些都是失去民意支持的关键。
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